Goed bestuur kenmerkt zich door een blijvend kritische houding ten aanzien van alle bestaande systemen: waarom is deze regel er? Past deze regel in onze context?
Als organisaties falen, dan is de geijkte reactie vanuit het maatschappelijk middenveld om meer regels te maken. Denk daarbij aan governancecodes, verscherpt toezicht en wetgeving omtrent kwaliteitsmanagement. Het geheel aan regelgeving blijft zo groeien, ondanks het feit dat er al een woud van regels is. De gedachte lijkt de volgende te zijn: door meer regels in te voeren, dwingen we meer ethisch gedrag af. Maar gaat deze formule eigenlijk wel op?
Het punt is dat een wet nooit de beste instructie kan geven: ze omvat niet precies wat voor iedereen samen het wenselijkste en het rechtvaardigste is. Wat zijn de verschillen tussen mensen en tussen omstandigheden groot! – Plato
Michael L. Michael, professor aan de Harvard universiteit, wijst er op dat regels intrinsiek niet kunnen leiden tot ethisch gedrag. Sterker nog, regels lijken aan een wet onderhevig te zijn, namelijk dat het vermeerderen van regels inherent oproept dat men ze naar de letter gaat interpreteren in plaats van naar de geest. Regels worden dan vooral technisch en smal opgevat. Waar regels in principe een ondergrens aangeven, worden ze bijna automatisch een bovengrens, de norm. De balkenendenorm is bedoeld om excessieve lonen bij bestuurders te voorkomen, niet om de lonen van bestuurders op te hogen tot dit maximum. Zodra regels tot norm verworden, ondermijnen ze juist de mogelijkheid om moreel te handelen; dat is de eerste wet van regels.
De term voor het naleven van regels is compliance: zolang we ons aan de regels houden, is ons gedrag (moreel) verantwoord. Er is recent zelfs een vereniging voor compliance in de zorg opgericht door een advocatenbureau. Hoewel de intenties van invoering van compliance altijd goed lijken te zijn, heeft dit toch iets ironisch: hoe meer regels we op moeten volgen die moraliteit veronderstellen, hoe moeilijker het wordt om moreel te handelen.
Om de wet van regels beter te snappen, helpt het om in gedachten twee assen tegen elkaar af te zetten. Enerzijds is er het onderscheid tussen algemeen en specifiek, anderzijds tussen extern en intern.
– Een algemene regel die extern wordt opgelegd, is een regel die over een verzameling concrete situaties (bijvoorbeeld alle zorgorganisaties) van buitenaf (bijvoorbeeld de politiek of een bestuurder) het goede gedrag beoogt voor te schrijven. De zorgbrede governancecode is hier een voorbeeld van. Een externe algemene regel moet echter altijd in elke unieke situatie worden toegepast.
– Een interne algemene regel is een persoonlijke leefregel. Deze moet ook in concrete situaties worden toegepast. Als u als algemene leefregel ‘niet liegen’ hanteert, betekent dat nog niet dat in specifieke situaties liegen altijd verkeerd is. Denk bijvoorbeeld, in extremo, aan liegen in de oorlog om mensen te helpen.
– Een interne specifieke regel is een interpretatie van een algemene regel (intern of extern) om in een specifieke context goed te handelen. Het kan in sommige gevallen bijvoorbeeld goed zijn als een toezichthouder na zijn acht jaar zittingsduur toch nog blijft zitten.
– Een externe specifieke regel is niet mogelijk, omdat een externe regelgever nooit volledig rekening kan houden met de context. Je kunt een regel wel steeds meer specificeren, maar uiteindelijk kun je nooit alle mogelijke situaties beschrijven. Ze blijft dus altijd algemeen.
Het steeds meer specificeren van algemene regels is problematisch, omdat deze regels vaak de pretentie hebben een in alle situaties geldende regel te zijn. Zo worden ze in ieder geval vaak opgevat. Dit is de tweede wet van regels; men gaat zich richten op algemene regels alsof ze specifiek zijn, en daarmee wordt de enige mogelijkheid om goed te handelen weggehaald, namelijk in een specifieke context het persoonlijk interpreteren van regels en er eventueel van afwijken.
Deze manier van kijken houdt in dat als we een algemene regel hebben nageleefd, dit niet betekent dat we goed hebben gehandeld. Voor goed handelen kan het nodig zijn dat er van een algemene regel wordt afgeweken, bijvoorbeeld als het over vraagstukken van kwaliteit van leven van een demente oudere gaat. Daarin kunnen algemene veiligheidsregels op gespannen voet staan met een visie om demente ouderen een zo gewoon mogelijk leven te bieden.
In de bestuurskamer en in openbare documenten van zorginstellingen wordt vaak verwezen naar codes, zoals het naleven van de zorgbrede governancecode. Het naleven van deze code lijkt vooral een kwestie van verantwoording te zijn, en veel minder een kwestie van goed bestuur. Goed bestuur kenmerkt zich door een blijvend kritische houding ten aanzien van alle bestaande systemen: waarom is deze regel er? Past deze regel in onze context? Hoe handelen we naar de geest van de regel? Is de geest van de regel een goede geest? Hoeveel regels zijn in onze organisatie bovengrens geworden? Wat is de bedoeling van de regels en herkennen we het belang ervan in onszelf en in onze situatie?
Zodra er een mismatch ontstaat tussen de interne oriëntatie van een individu – wat acht iemand van belang – en wat corporate governance en regelgeving van iemand vraagt, ontstaat er spanning. De vraag is wat iemand vervolgens gaat doen. Winnen de regels het of wint de eigen opvatting het? Gaat iemand toch maar in het bestaande systeem mee of juist tegen het systeem in? Dit zijn de momenten waarop burgerlijke ongehoorzaamheid op het niveau van compliance eerder een belangrijke voorwaarde lijkt te zijn voor goed bestuur dan een teken van falend bestuur.
Een ander voorbeeld is het behalen van kwaliteitsaccreditaties, zoals HKZ. De normen waarop wordt beoordeeld zijn voorbeelden van externe algemene regels. Omdat goed handelen het interpreteren van regels betreft – inclusief het eventueel afwijken daarvan – kunnen we zeggen dat een HKZ-certificaat niet alles zegt over de kwaliteit van zorg. Sterker nog, blind varen op een dergelijk certificaat kan de kwaliteit van zorg ondermijnen, doordat professionals zich primair gaan richten op het naleven van regels in plaats van op het maken van een individuele afweging rondom een specifieke zorgvraag in een unieke context.
Bron: Fragment uit ‘Spiegelbeelden’ van Wouter Hart, Henk den Uijl en Marius Buiting. ‘Spiegelbeelden’ is een verzameling portretten van excellerende zorginstellingen, filosofische thema’s, gedichten en schilderijen rondom de theorie van Verdraaide organisaties en is te bestellen op www.nvtz.nl.
